外汇储备是中央银行持有的以外币计价的证券和存款形式的资产

什么是外汇储备？

外汇储备是中央银行持有的以外币计价的证券和存款形式的资产，通常是发达经济体发行的政府债券或在全球性银行的存款。中央银行利用储备来促进国际支付、管理汇率并保证本币价值。国际货币基金组织报告称，全球近80%的外汇储备以美元或欧元持有。

2022年2月俄乌冲突以来，美国及其盟友冻结了其持有的俄罗斯的外汇储备。据七国集团（G7）统计，俄罗斯约3,000亿美元海外资产中，有2,800 亿美元处于美欧司法管辖区的冻结状态。值得注意的是，这些资产中65% 为欧元/美元计价的主权债券（约1,950亿美元），25%为黄金储备（约750亿美元），10%为金融机构存款（约300亿美元），构成了美欧试图 “挪用” 的核心目标。

2025年6月24日，美国布鲁金斯学会的学者发布文章称美国及其盟国精心设计的经济打击工具正面临严峻考验，冻结外汇储备的非法性以及欧盟国家的内部分歧都加剧了美欧之间的信任裂痕并可能冲击全球金融市场秩序。

2022年以来，俄罗斯被冻结的外汇储备大多为以欧元或美元计价的债券。其中，比利时中央证券存管机构欧洲清算银行曾代表俄罗斯中央银行管理约2,000亿美元资产，其管理规模占欧盟境内被冻结储备的90%左右，剩余部分大多由法国持有，美国则持有约50亿美元。

目前，欧洲清算银行管理的大部分债券陆续到期，转为现金。为获取收益，欧洲清算银行将这些现金投入货币市场，通过短期利率进行资金运作。2024年，这笔现金产生的利息收益颇为可观，约达70亿美元，被定义为“特别收入”。

比利时政府随即从中收取25%的份额，在2024年这部分金额约为20亿美元，并承诺将其用于帮助乌克兰。2024年5月，欧盟理事会要求包括欧洲清算银行在内的大型中央证券托管机构，将剩余利息收入上缴至欧洲乌克兰基金。欧洲清算银行遵照要求，于2024年7月支付了首笔约20亿美元款项2025年3月又支付了第二笔等额款项。

在国际金融秩序中，无论是美国国内法律体系，还是欧盟的法律框架，均未对直接冻结他国外汇储备提供明确的法律依据，相关国际准则也存在显著缺失。这就意味着，美西方国家直接冻结俄罗斯外汇储备的行为，本质上属于缺乏法律支撑的越界之举。

面对这一法律困境，2024年4月，美国拜登总统试图通过签署《重建乌克兰经济繁荣与机遇法案》，为G7冻结俄罗斯外汇储备的行为寻求合法化路径。然而，或许是迫于国际舆论压力，亦或是担忧引发更强烈的国际争议，拜登政府最终并未实际动用这一权力。

作为替代，在2024年6月的G7峰会上，各国领导人达成特别收入加速贷款协议。根据该计划，G7与欧盟向乌克兰提供500亿美元贷款，并约定未来乌克兰将使用冻结的俄罗斯资产利息进行偿还。具体出资方面，美国和欧盟各自承诺提供约200亿美元，加拿大、英国和日本则分担剩余部分，各出资约30亿美元。随后，拜登政府在卸任前几周发放了美国部分的贷款，英国和法国也于3月初公布了首笔贷款发放情况。

从整个资金的流转脉络来看，强权政治的阴影清晰可见。欧洲清算银行因非法冻结俄罗斯外汇储备而产生的特别收入，本就是违背国际规则的产物。如今，这笔收入却打着帮助乌克兰偿还贷款的旗号，最终流入G7国家手中。这一系列操作，不仅是对国际法权威的公然践踏，更是美西方凭借强权操控国际事务、谋取自身利益的真实写照。

2024年2月，据数据统计，美国及其盟友国家已经向乌克兰提供了2,800亿美元的资金支持，因此俄罗斯外汇储备成了美国、欧盟等国垂涎的资产。非法冻结他国外汇储备的行为对美国和欧盟共同参与的全球金融体系构成了长期风险。其他各个主权国家都不由得开始担心其美元或是欧元外汇储备的安全性，甚至可能会大范围地将其外汇储备转移至其他货币或资产。

这种超越国际法框架的资产处置方式，正在引发主权国家对美元/欧元储备的信任危机。国际货币基金组织2024年季度报告显示，已有43个新兴市场国家启动外汇储备多元化策略：印度将黄金储备占比从18%提升至25%，巴西减持40%美元资产并增持人民币与数字货币，沙特阿拉伯在石油贸易中增加非美元结算比例。这种趋势直接导致国际金价从2024年的1,800美元/盎司飙升至今3,300美元/盎司，创历史新高的同时，也折射出全球金融体系 “去美元化” 的加速进程。

从国际法层面看，《联合国国家及其财产管辖豁免公约》明确规定 “国家外汇储备享有绝对主权豁免”，而欧盟冻结行为已引发俄罗斯向国际法院提起诉讼。更棘手的是欧盟内部的分歧：德国、法国主张 “将储备收益用于乌克兰重建”，但匈牙利、斯洛伐克等中东欧国家担心此举破坏 “国家财产豁免原则”，可能导致自身海外资产面临被扣押风险。这种矛盾在2024年6月G7峰会上凸显——尽管通过 “特别收入加速贷款” 计划向乌克兰提供500亿美元贷款，但德国央行公开表示 “不会直接动用俄罗斯储备本金”，暴露了冻结措施的不可持续性。

历史经验表明，1979年伊朗人质危机中美国冻结伊朗资产，直接导致石油输出国组织启动 “石油非美元化” 尝试；2003年伊拉克战争后美英冻结伊央行资产，促使海湾国家将28%的外汇储备转为黄金。如今美欧对俄储备的处置，正在重蹈历史覆辙——世界银行2024年评估显示，若主权豁免原则持续被践踏，全球跨境资本流动规模可能在5年内萎缩30%，新兴市场国家融资成本将平均上升2.5个百分点。这种 “潘多拉魔盒” 效应，远比俄乌冲突本身对世界经济的冲击更为深远。